Проф. Райна Николова: С 900 органа на изпълнителната власт управлението ни надминава по тромавост комунистическа България
Корупцията се поражда от правилата, които приема парламентът, казва преподавателката по административно право и процес в Нов български университет
И още акценти в интервюто:
Депутатите написаха тайно някакви норми и ги подхвърлиха на публиката, очаквайки цялото одобрение на света
Шестата поправка не може да издържи теста за конституционосъобразност
Чии интереси ще защитава според вътрешното си убеждение депутат с двойно гражданство? На коя държава?
- Проф. Николова, становището ви пред Конституционния съд (КС) относно последните промени в конституцията е най-обемното от всички представени. Налагаше ли се да бъдете толкова обстойна?
- Да, права сте. Но това е моята отговорност. Направих анализ на съдържанието на конституцията и на пътя, извървян от последното Народно събрание за шестата поред поправка на основния закон. Така изразих моя стремеж към обективност.
- По това конституционно дело КС изиска най-много становища спрямо практиката си от миналото. Знак за какво е?
- Промените в конституцията са сложен и значим национален въпрос и парламентът следваше предварително да организира дискусия в обществото и юридическата общност. Но Народното събрание дори не създаде временна комисия за подготовка на изменителните текстове и с помощта на експерти и въз основа на обществено обсъждане да подготви промените. В противоречие с установената практика се написаха тайно някакви норми и ги подхвърлиха на публиката, очаквайки цялото одобрение на света. Дори не спазиха законодателната техника за мотивиране на предложенията си.
Вносителите, които на брой са 166 депутати, не се съобразиха с изразените мнения на свикания от тях Обществен съвет. Постоянната парламентарна комисия по конституционни въпроси изслуша авторитарно мненията на професионалистите.
Дори членовете на комисията - вносители на измененията, имаха противоречия относно философията на промените. Формално се създаде впечатлението за публичност, но отсъстваше дебат. Липсваше обществена и професионална подкрепа, което предизвести, от моя гледна точка, провала на законопроекта.
Недостатъците на недомислените промени веднага се проявиха, защото между първо и второ четене се направиха значителни изменения и допълнения на съдържанието на нормите. Което доведе и до съществени процедурни нарушения. Тези нови текстове бяха гласувани два пъти вместо три пъти, което е задължително.
- Вие сте изцяло критична към измененията.
- Има промени, които одобрявам. Заслужава адмирации въздигането на науката, изкуството и културата във висши духовни ценности на признатите от епохата на българското Възраждане национални достижения.
Идеята да не се разпуска Народното събрание при провеждането на избори е в синхрон с принципа, че държавата е парламентарна република.
След като в периода 1993 - 2009 г. пет пъти се направиха неуспешни опити да се реши този въпрос, най-после се отне възможността президентът да упражнява еднолично държавната власт.
Изкуствено повдигнатият въпрос относно това кога приключва мандатът на предходното Народно събрание и на депутатите в него издаде недобросъвестните критици на изменението. До клетвата на депутатите няма състав на парламента.
Предложенията, които подкрепям, са преминали през три гласувания, както предвижда конституцията.
- За критикуваните от вас промени не оставяте никакво място за защита на вносителите. На какво се дължи?
- Дължи се на самата им същност. Те са вредни за устоите на българската държавност. Някой представя ли си какво би се случило, ако народните представители и министрите имат двойно гражданство? Изобщо някой мисли ли как ще се развие действието на измененията за в бъдеще?
Във всеки обикновен, а не обществен договор, се разсъждава какво би се случило, ако някоя от страните е недобросъвестна, ако не действа според добрите нрави.
Българският парламент не е Общото събрание на ООН. Нима това изменение не би било заплаха за държавния ни суверенитет? Чии интереси ще защитава според вътрешното си убеждение депутат с двойно гражданство? На коя държава? И в случая не е ли дискриминационно да има две категории депутати и членове на Министерския съвет? А в междудържавните отношения може да стане и комично, като няма разбиране кой гражданин от името на коя държава се изявява.
При постоянното действие на парламента решава ли се проблемът с едноличната власт на президента до заклеването на новите депутати? Решава се. Контролира ли се служебното правителство от Народното събрание? Контролира се. Същевременно е немислимо едно редовно правителство да изпълнява функциите на служебно, след като се е провалило в управлението и е довело страната до предсрочни избори. Тогава какво пречи да се запази досегашната редакция на конституцията и президентът да поема отговорността за работата на назначеното от него служебно правителство? Вече се виждат резултатите от немотивираните и недомислени норми за създаване на служебно правителство.
Моите бележки са много по отношение на тези конкретни изменения, но основните са, че противоречат на Договора за функционирането на Европейския съюз, на българската конституция и на решенията на КС. При това положение всеки си задава въпроса България правова държава ли е? И какъв е резултатът? Вече няма председател на Народното събрание, има служебно правителство, чийто състав се променя многократно. Президент, който макар да има важна роля при формирането на правителството според КС, се дистанцира, а депутатите са в отпуск за предизборна кампания. Кой ще носи отговорност за държавното управление? Това не е ли комунистическият принцип на колективната безотговорност? Единственият начин да се реши проблемът от КС е като бъде консултиран с разбирания на множество професионалисти.
- Кои са най-съществените недостатъци на 6-ата конституционна реформа?
- Липсата на компетентност обикновено Народно събрание да прави измененията и едновременно с това нарушаване на процедурните конституционни правила. На тези най-общи основания шестата поправка не може да издържи според мен теста за конституционосъобразност.
Постарах се да анализирам видовете разпоредби в съдържанието на конституцията: устройствени, материалноправни, процесуалноправни. В самия основен закон се казва, че има три способа за промяната му. Първият е възложен на Велико народно събрание (ВНС). Ако вносителите на промените в обикновено Народно събрание посягат на устройствена разпоредба на конституцията, като например в частта за съдебната власт, те нарушават абсолютно разпоредбата, че тази промяна се извършва от ВНС.
На второ място, за да се гарантира висока обществена подкрепа за измененията, конституцията е предвидила процедура от три гласувания. А допуснат ли се смислови изменения и допълнения в текстовете между първо и второ гласуване, те също трябва да бъдат гласувани три пъти. Изискването е да се спази по-дълъг срок между отделните четения. Последните конституционни промени бяха подкрепени от най-малкото квалифицирано мнозинство в най-новата българска парламентарна история, но са най-мащабните по същността си, без парламентът да има мандат да го прави, в нарушение на процедурата.
- Във фокуса на измененията бе съдебната реформа. Защо намирате за вредни промените за съдебната власт?
- Депутатите увеличиха противоконституционно броя на административните органи на управление на съдебната власт от един на три: Висш съдебен съвет и Инспекторат към него, Висш прокурорски съвет и междуведомствено образувание, наречено Общо събрание на Висшия съдебен съвет и Висшия прокурорски съвет. Това е само пример.
Според моето правно разбиране всичко можеше да се постигне чрез нов Закон за съдебната власт и изменения в двата закона, по които се развиват гражданският и наказателният процес.
Ако КС не отмени поправката относно съдебната власт, предстои хаотично мултиплициране на нови и нови органи, което ще е крайният акт за българската държавност. Независимо и справедливо правосъдие не се постига с такива промени.
- А как се случва?
- Корупцията във всичките ѝ форми се поражда от правилата, които се приемат в парламента. И може да се ограничи от процедури в разумен срок. Например в България действат около 250 специални административни закона с приблизително около 1500 лицензионни, регистрационни, разрешителни, уведомителни или удостоверителни режими.
Всеки от тези закони съдържа поне по двайсет препращащи норми. Няма юрист в държавата, който в необходимото му време може да проучи, та камо ли да осмисли неговото съдържание от край до край. А може би това е и целта. Как се прилага такъв закон! Кой страда? Всеки гражданин.
Второ, в рамките на изпълнителната власт функционират около 900 административни органи, от които 130 - 140 са централните със седалище в София. Представете си какъв държавен апарат и материална база поддържат българските граждани и бизнесът с данъците си.
Тези еднолични или колективни органи, освен че прилагат онези 250 закона, на собствено основание приемат около 3000 подзаконови акта. Те издават стотици хиляди административни актове и наказват с хиляди наказателни постановления.
По тромавост държавното управление надмина комунистическа България в пъти. Кой правен ред е в състояние да контролира всичко това?
Възникват следните въпроси: кои власти трябва първо да бъдат реформирани, преди да се посяга на съдебната власт? Парламентът не трябва ли да промени законодателната си дейност чрез кодификация и да преустанови техниката на преписване на директиви на ЕС? Промяна се налага и по отношение на публичната администрация чрез нейното съкращаване и преосмисляне на структурата на държавния апарат.
Депутатите трябваше да подобрят процесуалното законодателство, да приемат изцяло нов Закон за съдебната власт, да създадат институт по съдебна медицина и психиатрия към Министерството на правосъдието и административна структура, която да организира конкурси за вещите лица и администрира тяхната дейност с необходимата материална база, което означава по спешност да приеме Закон за вещите лица. Това ще ускори в пъти съдебния процес и ще доведе до обективен и справедлив резултат. Ето на такова благородно дело трябваше да е посветена работата на 49-ото НС. Вместо това две трети от неговия състав натрапи изменения, които са несъвместими с българския конституционен демократичен модел, заложен през 1991 г. и развиван през последните три десетилетия. Затова и КС, като пазител на основния закон, е необходимо да го защити от подобни дръзки и необмислени посегателства, като подчини политиката на правото.